Dematerializzazione: mito o realtà? Problemi e soluzioni di un percorso possibile

Pubblicato in: Approfondimenti il giorno: 23 ottobre 2013

L’introduzione dell’informatizzazione nella gestione documentale costituisce un obbligo che il legislatore ha reso vincolante per le pubbliche amministrazioni, ma nello stesso tempo anche un’opportunità, verso un’attività amministrativa orientata criteri di semplificazione e snellimento dei processi di lavoro.
Con il termine “dematerializzazione” si identifica oggi proprio questa tendenza alla sostituzione della documentazione amministrativa solitamente cartacea in favore del documento informatico. La dematerializzazione tuttavia non può venire ricondotta alla pura realizzazione di processi di digitalizzazione della documentazione. Essa riguarda piuttosto l’intero processo di riorganizzazione e semplificazione dei flussi di lavoro, della trasparenza e dell’uso diffuso degli strumenti tecnologici nella comunicazione tra cittadini e amministrazioni.
Per affrontare correttamente questo processo evolutivo, occorre analizzare nel suo complesso la gestione dei documenti seguendo un ideale percorso progettuale che tenga in considerazione i seguenti contenuti minimi:
 il protocollo informatico
 il manuale di gestione e gli strumenti archivistici
 i documenti informatici
 la conservazione elettronica

IL PROTOCOLLO INFORMATICO
Il legislatore, con l’emanazione del DPR 428/1998, successivamente confluito nel DPR 445/2000[1], ha prescritto l’obbligo per le Amministrazioni Pubbliche di adottare un sistema di protocollo informatico e di gestione della documentazione entro il 1 gennaio 2004. Le Pubbliche Amministrazioni infatti, da tale data, devono:
 definire un adeguato piano di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati
 individuare le aree organizzative omogenee e i relativi uffici
 istituire i servizi per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi
 nominare i responsabili di tali servizi
 redigere e adottare il manuale di gestione del sistema documentario
 introdurre un sistema informatico per la gestione documentale che preveda almeno il nucleo minimo del protocollo informatico

Per nucleo minimo di protocollo si intende la gestione informatica dei documenti in modalità base. Esso è caratterizzato dalla realizzazione delle seguenti attività:
 registrazione in un archivio informatico delle informazioni riguardanti un documento
 segnatura sul documento delle informazioni riguardanti il documento stesso
 classificazione d’archivio per una corretta organizzazione dei documenti

Sono tenute a realizzare la gestione del protocollo con sistemi informativi automatizzati le pubbliche amministrazioni indicate nell’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e cioé:
 le amministrazioni dello Stato
 le aziende e le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo
 le regioni, le province, i comuni, le comunità montane
 i consorzi e le associazioni dei predetti enti
 gli istituti autonomi case popolari
 le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, e le loro associazioni
 gli enti pubblici non economici
 gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative
 le istituzioni universitarie
 le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale

LA REDAZIONE DEL MANUALE DI GESTIONE E GLI STRUMENTI ARCHIVISTICI
Il manuale di gestione è uno strumento introdotto dalla normativa emanata in applicazione del dpr 428/1998 (poi confluita nel decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445) e ribadito nel successivo DPCM 03.12.2013 Regole tecniche per il protocollo informatico [2]. Il manuale, obbligatorio dal 1 gennaio 2004, è costituito dall’insieme delle norme e procedure che stabiliscono le modalità di formazione, utilizzo e conservazione dei documenti anche informatici e definiscono le responsabilità organizzative per la gestione degli stessi.

Per diventare operativo all’interno di un Ente, il Manuale di gestione deve essere approvato dalla competente Soprintendenza archivistica regionale e quindi adottato con Atto interno.
Il Manuale di gestione deve essere infine reso pubblico ed accessibile dal sito web dell’Amministrazione.
Lo scopo del manuale di gestione è realizzare uno strumento di supporto organizzativo per la gestione documentale, al fine di:
 mettere a norma la gestione documentale dell’Ente
 fornire regole chiare e trasparenti per la  gestione dei documenti
 ridurre la produzione e la circolazione dei documenti cartacei
 abbassare i tempi di ricerca dei documenti, siano essi cartacei o informatici
 progettare l’evoluzione del sistema informatico e organizzativo dell’Ente

I DOCUMENTI INFORMATICI
È la Legge 95/1997 a riconoscere per la prima volta in Italia la piena validità giuridica al documento informatico e la pubblicazione della Direttiva Europea 1999/93/CE[3], nel gennaio del 2000, ha imposto un quadro comune agli Stati dell’Unione Europea.
Se è D.P.R. 445/2000 ad aver stabilito forma ed efficacia del documento informatico, è il Codice dell’Amministrazione Digitale, D.L. 7 marzo 2005, n. 82[4]a dettarne il definitivo quadro normativo. In particolare, il Codice stabilisce che il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole che garantiscano l’identificabilità dell’autore, l’integrità e l’immodificabilità del documento, soddisfa il requisito della forma scritta e ha piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile.
Da questa premessa normativa consegue che un documento su supporto elettronico privo di firma avanzata, qualificata o digitale non possiede alcun valore legale, quindi, per operare correttamente nella gestione dei documenti informatici, è necessario possedere strumenti di firma e di verifica della firma digitale.
La firma digitale, che ha trovato l’impianto legislativo necessario per il proprio utilizzo con le regole tecniche costituite dal DPCM 8 febbraio 1999, (abrogato e sostituito prima dal DPCM 13 gennaio 2004, poi dal DPCM 30 marzo 2009 e infine dal DPCM 22 febbraio 2013), è quindi una procedura automatizzata finalizzata a garantire autenticità al documento informatico. Per poter generare firme digitali è necessario essere dotati di un dispositivo sicuro per la generazione delle firme (costituito da una smartcard, da un token USB o da un servizio di firma remota) e infine un software in grado di interagire con il dispositivo per la generazione di firme digitali e per la gestione del dispositivo stesso.
La firma elettronica avanzata è una firma informatica le cui applicazioni più diffuse sono quelle costituite dalla firma grafometrica, che consiste nell’apposizione di sottoscrizione autografa su un particolare tablet,  (Samsung Galaxy Note, Panasonic AZ, Samsung Ativ Smart PC, ASUS, etc.) dotati di uno schermo ed una penna che, usati congiuntamente, permettono di rilevare dati biometrici e pertanto di apporre una firma che oltre ad essere elettronica è anche visivamente identica a quella apposta sulla carta. In questo caso l’utente, una volta visualizzata la pagina da firmare, tramite la penna in dotazione con il Tablet o tramite PAD Wacom (per il PC), firma con la penna esattamente come si fa con una penna sulla carta, rilevando le caratteristiche comportamentali di ciascun utente, in particolare posizione (coordinate), velocità-ritmo e pressione. Terminata l’operazione verrà visualizzata la firma grafica effettuata dall’utente, avendo provveduto a cifrare i dati biometrici in maniera indissolubile al documento PDF visualizzato.

LA CONSERVAZIONE ELETTRONICA A NORMA
Passando da una gestione cartacea ad una informatica, si rende necessaria la realizzazione di un  sistema di conservazione elettronica a norma di legge. La conservazione elettronica è un insieme di procedure informatiche finalizzate a garantire nel tempo la validità legale di un documento informatico.
Come stabilito dal DPCM 03.12.2013 “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione”, il processo di conservazione è basato sui cosiddetti PACCHETTI INFORMATIVI, composti dai documenti e da metadati (informazioni sui documenti) a questi associati e si suddivide sostanzialmente in quattro fasi:
FASE 1. Tramite il software di gestione documentale, l’utente invia IL PACCHETTO DI VERSAMENTO (documenti + metadati) al responsabile della conservazione
FASE 2. Il Responsabile della conservazione genera, anche in modo automatico, il rapporto di versamento relativo ad uno o più PACCHETTI DI VERSAMENTO
FASE 3. Il responsabile della conservazione crea il PACCHETTO DI ARCHIVIAZIONE e procede ad apporvi la firma digitale
FASE 4. Il responsabile della conservazione, a seguito di richiesta di consultazione, prepara il PACCHETTO DI DISTRIBUZIONE
La stessa normativa prevede inoltre la possibilità di delegare a terzi l’esercizio di responsabilità in materia di conservazione elettronica e ne definisce i limiti. In questo caso L’Ente potrà delegare la figura di Responsabile della conservazione attraverso la sottoscrizione di un contratto. Il vicario designato avrà poteri di firma in vece dell’Ente committente limitatamente ai documenti definiti nell’accordo e al processo di conservazione.
Nella pratica succede questo: i documenti prodotti vengono trasmessi all’outsourcer, che provvede ad espletare il processo con una cadenza concordata. I documenti firmati e marcati temporalmente vengono resi accessibili via web tramite accessi sicuri con identificazione e autenticazione utente per mezzo di UserId e Password.
E’ importante precisare che il soggetto che ha affidato l’incarico all’esterno è e rimane l’unico responsabile ai fini normativi, mentre sull’outsourcer grava ovviamente la responsabilità contrattuale nei confronti del proprio cliente ex art. 1218 c.c.
Le Pubbliche Amministrazioni realizzano i Processi di conservazione all’interno della propria struttura organizzativa ovvero affidandoli a conservatori accreditati, pubblici o privati.
I sistemi di conservazione delle Pubbliche Amministrazioni e i sistemi dei conservatori accreditati, ai fini della vigilanza da parte dell’Agenzia per l’Italia Digitale, prevedono la materiale conservazione dei dati e delle copie di sicurezza sul territorio nazionale.


[1] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000 Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428(G. U. 21 novembre 2000, serie generale, n. 272) – Artt. 3 e 12
D.P.R. 28-12-2000 n. 445 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.(G.U. 20 febbraio 2001, n. 42, S.O.) – Art. 50
[2] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013 Regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40-bis, 41, 47, 57-bis e 71, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005 (G. U. Serie Generale n. 59 del 12.03.2014 – Suppl. Ordinario n. 20) Artt. 3, 4 e 5
D.P.R. 28-12-2000 n. 445 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.(G.U. 20 febbraio 2001, n. 42, S.O.) – Artt. 50 e 61
[3] Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council on a common framework for electronic signatures
[4] D. L. 7 marzo 2005, n. 82 Codice dell’amministrazione digitale.(G.U.16 maggio 2005, n. 112 – S. O. n. 93) – Artt. 20, 21, 22, 23, 24 (aggiornato dal Decreto legislativo 235/2010 e dal Decreto 179/2012)
DPCM 03.12.2013 Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5-bis, 23-ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44-bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005 (GU Serie Generale n. 59 del 12.03.2014 – Suppl. Ordinario n.20)
D. L. 7 marzo 2005, n. 82 Codice dell’amministrazione digitale.(G.U.16 maggio 2005, n. 112 – S. O. n. 93) – Artt. 20, 21, 22, 23, 24 (aggiornato dal Decreto legislativo 235/2010 e dal Decreto 179/2012)
D.P.C.M. 22 febbraio 2013. Regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche, avanzate, qualificate e digitali ai sensi degli articoli 20, comma 3, 24, comma 4,28, comma 3, 32, comma 3, lettera b), 35, comma 2, 36, comma 2, e 71 (G.U. 21 maggio 2013, n.117)

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